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《行政强制法》对于执行罚的规定及创新之处

文章来源:中国法院网录入:法援发布时间:2013-07-08 21:58:50浏览次数:

    《行政强制法》作为一部新出台的法律,有着不少亮点,其中亮点之一就是对于执行罚的规定。《行政强制法》第45条规定:“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定,当事人逾期不履行的,行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。”加处罚款或者滞纳金在法学理论界被认为是执行罚的一种,执行罚在《行政强制法》中与划拨存汇款、代履行费的缴纳,共同构成公法上金钱债务的实现。执行罚作为一种间接强制措施在各国的行政强制实践中被广泛采用,我国也不例外。但是执行罚制度在实践中出现了很多问题,比如执行罚与罚款的混淆、执行罚计算不合理导致累积成“天价滞纳金”和“天价加处罚款”,执行罚实施中的主体混乱和程序缺失侵犯相对人的合法权益,执行罚缺乏有效的法律救济途径等问题。面对这些难题,我国行政法学理论并没有给予足够的关注,而《行政强制法》的出台,对解决这些难题有着重要的意义。

  首先,加处罚款或滞纳金,作为一项合法生效的具体行政行为的附属部分,是有可执行的内容的。在行政处罚决定书中,它们是必须告知相对人“加处罚款”的事项,而且须依照程序进行催缴。此后,在申请执行书中,还应明确除了申请执行行政处罚外,还应明确申请执行加处罚款的内容。

  没有强制执行权的行政机关有权申请法院强制执行,法院有义务强制执行,此为立法者的本意。法院应该对“加处罚款”进行审核,对于符合法律规定的,应予执行,以维护行政行为的权威性。从已经实施的有关行政强制的立法来看,在《行政强制法》规定加处罚款或滞纳金如何执行之前,无论是具有强制执行权的行政机关还是人民法院,实际上有权强制实现这两种公法上的金钱债务。

  加处罚款和滞纳金作为执行罚,是一种间接强制方式,一方面其所涵盖的公法上金钱给付义务应该履行,另一方面还可以采取直接强制手段促使加收罚款或滞纳金得以实现。例如,《税收征收管理法》(1992制定,2001年修订)第32条规定加收滞纳税款5‰的滞纳金,第40条规定滞纳金同时强制执行,第63条、64条、65条和67条均规定了由税务机关追缴不缴或者少缴的税款、滞纳金。第44条则规定欠缴税款的纳税人或者法定代表人需要出境的,应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金,又不提供担保的,税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。在这里,“阻止出境”就是一种直接强制方式。在《行政强制法》颁布后,困扰执法者的执行罚上的金钱给付义务无法实现的难题,已经被立法初步解决,这是立法的巨大进步。

  其次,适用执行罚,是在前述告诫和作出执行罚决定之后,行政相对人仍然不履行义务的情况下,行政机关将执行罚决定付诸实施,强制征收所决定的金额的过程。它作为执行罚实施的最后一个阶段,是维护法律权威、实现行政行为执行力的必经程序,也是执行罚的执行主体和义务人发生直接冲突之际,因此,对两方在该程序中的行为进行规范是十分必要的。对执行罚的执行主体而言,应要求其按程序使用法定的强制措施实施强制执行,严格遵守比例原则。对义务人而言,应要求其服从和配合执行罚的适用,对执行主体采取的强制措施负有容忍的义务。

  在适用执行罚时,连续科处执行罚并逐次加重,是行政强制中常用的执行手段。《行政强制法》第45条中要求“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”。这样可能出现的执行罚反复适用导致金额的逐次累加,最后演变为“天价滞纳金”和“天价加处罚款”情况将不会再发生。例如,2006年河南荥阳市一辆吊车因拖欠养路费被郑州市交通规费征稽处征收389894元滞纳金,而该车应缴纳的养路费的本金仅为59040元。在这种情况下,执行罚制度已丧失了其本身的设置目的和意义。因此,《行政强制法》对执行罚的规定,对于遏制以“天价滞纳金”和“天价加处罚款”为代表的“天价执行罚”现象,杜绝因执行罚的数额过分背离行政相对人本来应当承担的金钱给付义务本身而导致的执行罚难以得到实际执行的状况具有十分积极意义。

  最后,虽然《行政强制法》对执行罚的规定还存在一些不尽完美的地方。比如,规定执行罚适用于金钱给付义务的执行,代履行适用于作为和不作为义务的执行。这种特殊的规定将带来实践中的困境,对于不可替代的作为,没有执行罚的规定,将导致对该行为无法采取间接强制方法,而使“间接强制优于直接强制”原则在该种行为上落空,有违现代行政法所倡导的比例原则,因为这种行为也不可能适用代履行。比如,《行政强制法》对执行罚的规定重在实体问题的规范,程序性的规定偏少,这不能不说是执行罚现有法律规定的不足,希望立法者能在未来的行政强制立法工作中引起重视。但是,我们应该看到《行政强制法》对于执行罚的规定充分体现了比例原则和程序正当原则,对于保障行政相对人的合法权益,规范行政强制权的设定和运用,监督行政机关依法行政都具有积极意义。

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